O Tribunal de Contas de Santa Catarina (TCE/SC) aprovou o plano de ação do Departamento de Transportes e Terminais (Deter) — autarquia vinculada à Secretaria de Estado da Infraestrutura (SIE) — para viabilizar o processo licitatório da concessão do sistema de transporte coletivo intermunicipal urbano de passageiros da Grande Florianópolis, no prazo de 12 meses, conforme deliberação anterior do órgão de controle externo. Os estudos preliminares voltados à elaboração do projeto básico obrigatório para a abertura da licitação integram o planejamento.

Segundo a decisão (nº 0533/2016) do Pleno, publicada no Diário Oficial Eletrônico (DOTC-e) do TCE/SC desta quarta-feira (3/8), o plano tem natureza de compromisso acordado entre o Tribunal e o Deter. O cumprimento das medidas propostas será monitorado pela Diretoria de Controle de Licitações e Contratações (DLC) do Tribunal, por meio de processo específico e com base no envio de relatórios mensais pela autarquia estadual. O primeiro relatório mensal, indicando quais foram as atividades desenvolvidas, no período, para atender os compromissos assumidos, deverá ser encaminhado até 30 de agosto (Saiba mais 1).

Em seu relatório, o auditor substituto de conselheiro Cleber Muniz Gavi, relator do processo (RLA- 1400193831), esclareceu que o plano de ação contempla duas medidas principais. A primeira, com prazo de implementação previsto para 31 de outubro de 2016, é a elaboração do plano operacional e funcional do sistema de transporte metropolitano da Grande Florianópolis. A segunda será desenvolvida em três fases. A elaboração do edital de concessão deverá ocorrer até 14 de outubro de 2016, a audiência e consulta pública, até 31 de dezembro de 2016, e a publicação do edital, até 9 de janeiro de 2017.

O auditor substituto de conselheiro registrou que, pela análise da área técnica — referendada pelo Ministério Público de Contas —, o planejamento atende às determinações e recomendações que constam da sua decisão monocrática, publicada na edição de 24 de fevereiro de 2016 do DOTC-e (Saiba mais 2 e 3). Mas considerou “indispensável” a estipulação de prazos mensais para envio, pelo Deter, de relatórios acerca do cumprimento de cada medida prevista. “Sem essa fiscalização constante ficará prejudicada qualquer possibilidade de atuação tempestiva e eficaz para inibir eventual omissão das autoridades responsáveis”, defendeu.

Gavi salientou que, embora internamente as ações possam ser apoiadas pela Superintendência de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Grande Florianópolis (Suderf), o processo de monitoramento do plano de ação apresentado pelo Deter deve continuar sob a responsabilidade da unidade auditada, na pessoa do seu presidente, para quem serão dirigidas as determinações do TCE/SC. Isso porque, no plano apresentado, as etapas relacionadas à confecção e publicação do edital são colocadas apenas sob a responsabilidade do superintendente da Suderf. “Circunstância não compatível com a legislação em vigor”, reiterou o relator, ao se reportar à lei complementar estadual n.381/2007, que, no art. 93, trata das atribuições do Departamento de Transportes e Terminais.

Ainda com base na proposta de voto do auditor substituto de conselheiro, a decisão (nº 0533/2016) estabelece que a DLC deverá promover a audiência do presidente do Deter, Fúlvio Brasil Rosar Neto, em razão do “atraso injustificado na apresentação do plano de ação”. De acordo com a decisão monocrática, publicada no DOTC-e, em 24 de fevereiro, a autarquia tinha 30 dias, a partir daquela data para encaminhar o documento, o que só ocorreu no dia 20 de abril. Em razão do descumprimento daquela decisão, o responsável fica sujeito à aplicação de multa prevista na Resolução N. TC-79/2013, combinada com a Lei Orgânica e o Regimento Interno do TCE/SC.

Auditoria operacional

 A apresentação do plano de ação, determinada pela decisão monocrática do auditor substituto de conselheiro Cleber Muniz Gavi, teve origem no resultado da auditoria operacional (RLA- 1400193831) que avaliou o planejamento, a operação e a validade das concessões, bem como a eficiência da fiscalização do serviço de transporte coletivo intermunicipal, sob a ótica da Política Nacional de Mobilidade Urbana, instituída pela lei nº 12.587/2012.

O plano deveria estabelecer os responsáveis, as atividades e os prazos para cumprir as determinações do TCE/SC, em especial, as relacionadas à elaboração do projeto básico obrigatório para abertura do processo licitatório.

A definição de linhas do sistema a partir de estudo técnico atualizado, a utilização de metodologia de cálculo tarifário, baseada na eficiência da prestação do serviço — “fluxo de caixa descontado” (Saiba mais 4) — e a adaptação de todos os ônibus da frota às normas de acessibilidade estão entre as determinações a serem consideradas no projeto básico da licitação. Da mesma forma, a implantação de política pública de transporte de massa, prevendo, inclusive, a integração dos diferentes modais — ônibus, barcos, bicicletas, por exemplo — e indicadores de qualidade para avaliação do serviço do futuro contrato de concessão, em atenção às diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, de acordo com a deliberação publicada em 24 de fevereiro.

 Além das determinações, o plano de ação, teria que contemplar o cumprimento de três recomendações e a adoção de duas providências para corrigir outras situações irregulares constatadas pela Diretoria de Controle de Licitações e Contratações (DLC) durante a auditoria operacional. Entre elas, a implantação de sistema de bilhetagem eletrônica em todos os veículos da frota e a ampliação do número de fiscais (Saiba mais 5).

Diagnóstico

          Com foco na mobilidade urbana, a realização dos trabalhos — levantamento de dados, planejamento e execução — da auditoria operacional no sistema de transporte coletivo intermunicipal da Grande Florianópolis teve início em abril de 2013 e, em março de 2014, a equipe técnica da DLC fez inspeções no Terminal Urbano Cidade de Florianópolis e no Terminal de Integração do Centro (Ticen).

         Quanto à legalidade da concessão do transporte intermunicipal de passageiros, a decisão monocrática do auditor substituto de conselheiro —amparado nos achados da auditoria operacional (Saiba Mais 6) — registrou que o sistema nunca passou por um processo licitatório e que as atuais prestadoras executam o serviço desde 1983.

         Segundo ele, excluindo-se os prazos estabelecidos nas “irregulares” prorrogações, os contratos de concessões para exploração do transporte rodoviário intermunicipal de passageiros celebrados nos anos de 1985 e 1986 permaneceram válidos até os anos de 2005 e 2006. “Operando desde então sem o devido respaldo legal”, ressaltou na decisão monocrática.

         Gavi ainda destacou que não são válidas as prorrogações operadas em 1998, com base na Lei Estadual n. 10.824/1998, declarada inconstitucional. “Não se vislumbra outra alternativa senão o cumprimento do disposto no art. 175 da Constituição Federal, devendo o Deter adotar providências com vistas à abertura de procedimento licitatório”, concluiu na ocasião.

         A falta de estudos atualizados para definição das linhas de ônibus intermunicipais que operam na Grande Florianópolis também mereceu destaque na deliberação de fevereiro de 2016. “Ao afirmar que as linhas existentes operam do mesmo modo há mais de 20 anos e apresentam uma demanda consolidada, a unidade [Deter] confirma a inexistência de estudos e planejamento”, apontou o auditor substituto de conselheiro, ao estabelecer a relevância de estudos mais específicos e atualizados para a definição das linhas do sistema de transporte coletivo na futura licitação.

Outra situação que deveria ser considerada, conforme a decisão, é a implantação do sistema executivo vinculado ao de linhas convencionais, para evitar a fuga de passageiros e o redimensionamento dos custos incluídos no fluxo de caixa. A DLC constatou que as atuais empresas operadoras do sistema foram autorizadas a implantar o serviço de transporte alternativo — sistema executivo — sem prévio estudo econômico-financeiro.

         Gavi também chamou a atenção para a existência de linhas, municipais e intermunicipais, sobrepostas em horários e trajetos. “O planejamento das linhas, trajetos e horários e a integração com os sistemas municipais da Grande Florianópolis é uma atribuição mínima dos órgãos gestores”, advertiu.

Plano de Mobilidade Urbana

A decisão monocrática ainda apontou a “omissão” do Estado na implantação de política pública de mobilidade urbana, o que inviabilizaria a competência do Deter para executar a política estadual de transportes de passageiros e de cargas. “De acordo com o disposto no art. 1º da Lei de Mobilidade Urbana — lei n. 12.587/2012 —, a integração entre os diferentes modais de transporte é considerada um dos instrumentos da Política Nacional da Mobilidade Urbana. “Além da inexistência de uma política intermunicipal, sua falta acaba incentivando o uso do transporte individual, prejudicando o fluxo na Região da Grande Florianópolis”, avalia o auditor substituto de conselheiro.

Segundo registrou a decisão, o TCE/SC apurou que o Plano de Mobilidade Urbana Sustentável da Região da Grande Florianópolis (Plamus) é o único estudo realizado pelo Estado — via Superintendência de Desenvolvimento da região Metropolitana da Grande Florianópolis (Suderf) — para diagnosticar a atual situação de mobilidade urbana e propor soluções. No entanto, a implementação integral do plano pelo Estado e pelos 13 municípios da Grande Florianópolis ainda depende de complexas questões legais e administrativas. Diante dessa realidade, Gavi afirmou que não havia como se estabelecer que a adoção do Plamus seja condicionante para a realização das licitações de todos os entes vinculados à Região Metropolitana.

“A prestação dos serviços de transporte coletivo de forma precária constitui situação flagrantemente inconstitucional e ilegal que demanda urgente correção”, advertiu o relator. “Caberá as citadas autarquias estaduais [Deter e Suderf] prever na licitação as soluções mais compatíveis à futura integração conforme o projeto do Plamus ou outro que venha a ser adotado”, reiterou na oportunidade.

Fiscalização

Sobre a acessibilidade, aspecto analisado pela DLC nas inspeções no Ticen e no Terminal Cidade de Florianópolis, a decisão monocrática destacou que os dois locais, de forma geral, não atendem às normas da NBR 9050, nos quesitos comunicação e sinalização, acesso e circulação — organização e posicionamento da sinalização podotátil —, bem como nos sanitários e mobiliários. A diretoria técnica ainda constatou que não estavam sendo cumpridos critérios definidos pela NBR 14022, nos ônibus, diante de defeitos no elevador, e no acesso a estes veículos, em função de degraus muito elevados. Para o auditor substituto de conselheiro, compete ao Deter cobrar das administradoras dos terminais, bem como adotar diretamente, as providências para o atendimento das normas de acessibilidade nos veículos que operam o serviço.

Gavi ainda registrou ter sido apurado pela auditoria que a unidade não possui capacidade para fiscalizar a concessão do serviço de transporte intermunicipal, como previsto na lei n. 8.897/95 e na Política Nacional de Mobilidade Urbana. A DLC apontou que dos 35 servidores nomeados em concurso de 2010, 15 já haviam deixado o cargo. Além disso, na época da auditoria, a equipe técnica do TCE/SC verificou que a autarquia não possuía uma estrutura adequada para o desempenho de suas atribuições. Faltavam computadores, veículos e capacitação dos fiscais. Conforme constou da decisão monocrática, “a suscitada proposta de mudanças depende tanto da contratação de novos servidores, como da formulação da nova Política de Transportes”.

Tarifa e eficiência

         Quanto ao método utilizado para o cálculo da tarifa, a auditoria operacional identificou que a atual metodologia — planilha de custos Geipot — não estimula a utilização de novas tecnologias ou padrões operacionais para redução de custos e ganhos de produtividade, pois todas as despesas eram anotadas e alocadas à tarifa. Na decisão monocrática, o auditor substituto de conselheiro ressaltou que o método não objetiva a busca da eficiência ou aumento da qualidade na prestação dos serviços, uma vez que nem o risco de demanda é atribuído à empresa. “A remuneração do serviço é garantida mesmo sem qualidade em sua execução”, considerou.

Gavi defendeu a adoção do sistema de “fluxo de caixa descontado”, utilizado internacionalmente para avaliar a viabilidade econômico-financeira de empreendimentos, como a concessão de serviços públicos. O método utiliza índices financeiros — remuneração do capital e taxa interna de retorno — que consideram o longo prazo das contratações entre gestores públicos e operadoras privadas. “Acompanho a sugestão emitida pela área técnica para determinar à unidade que no futuro edital e contrato de concessão do serviço de transporte coletivo intermunicipal de passageiros da Grande Florianópolis utilize metodologia de cálculo tarifária que seja baseada na eficiência da prestação do serviço, ‘fluxo de caixa descontado’, em atenção ao caput do art. 37 da Constituição Federal”, salientou.

 O “fluxo de caixa descontado” já foi adotado na concorrência pública lançada pela prefeitura de Florianópolis para a concessão do transporte coletivo urbano de passageiros, conforme defendido pelo TCE/SC. Ao analisar o edital (ELC-1300620061), que motivou a Decisão 290/2015, o auditor substituto de conselheiro destacou razões que levam à mudança de paradigma quanto à metodologia de cálculo da tarifa.

Saiba mais1: Os principais pontos da Decisão nº 0533/2016, de 27/7/2016

Fonte: RLA-14001938331

Saiba mais 2: As determinações do TCE/SC, na decisão monocrática de 24/2/2016

Fonte: Decisão monocrática no processo RLA-1400193831, publicada no DOTC-e de 24/2/2016.

Saiba mais 3: As recomendações do TCE/SC, na decisão monocrática de 24/2/2016

Fonte: Decisão monocrática no processo RLA-1400193831, publicada no DOTC-e de 24/2/2016.

Saiba mais 4: O que é “fluxo de caixa descontado”

Saiba mais 5: As providências do TCE/SC, na decisão monocrática de 24/2/2016

Fonte: Decisão monocrática no processo RLA-1400193831, publicada no DOTC-e de 24/2/2016.

Saiba mais 6: Os principais achados da auditoria

Fonte: Decisão monocrática no processo RLA-1400193831, publicada no DOTC-e de 24/2/2016.